【特別企劃】守護東海岸

 

東海岸開發面積最大的杉原棕櫚濱海渡假村2016年6月29日在新政府環保署環評大會有條件通過。這是比美麗灣渡假村面積大2倍,佔地26公頃,預計有550間客房的開發案,距離杉原灣只有200公尺。這個開發案通過,將帶動其他東海岸的開發案,甚至連已經被判定違法的美麗灣渡假村案也處心積慮想翻案。杉原棕櫚濱海渡假村案的通過,無疑讓許多人對新政府面對「土地正義」的態度存有許多疑慮,同時也突顯出存在台灣內部長期對於開發與環境保護間的矛盾。(黃哲彥)


 
 

美麗灣渡假村 要Fulafulak,不要美麗灣

◎黃哲彥(長老教會總會研發中心主任)

台東縣政府2012年6月2日重啟美麗灣環評,長老教會偕民間團體抗議,要求先拆違建再環評。
2003年可說是東海岸惡夢的開始。2003年德安開發先向台東縣政府提出杉原海水浴場投資案,以BOT方式經營杉原海水浴場,設立主題餐飲區與海水浴場區。
2004年,美麗灣渡假公司向台東縣政府提出申請,以便宜的價格承租、開發台東縣境內最美麗、最適合游泳戲水的沙灘杉原灣6公頃的土地50年。2005年3月,台東縣政府同意美麗灣渡假公司的申請,將約0.997公頃的建築基地與海水浴場分割,進行開發。到了8月,美麗灣渡假公司變更設計,將建物改為地上5層、地下1層。台東縣政府同意這樣的申請,發出建照。
 

地方政府、業者聯手知法玩法

然而,台東縣政府與美麗灣渡假公司在這個開發案中知法玩法,在計算建蔽率與容積率時,是以開發全區來計算,但是又以建築基地計算開發面積不足一公頃的理由,規避環境影響評估。這種做法引起台東環保聯盟等團體的關注與抗議,並向環保署檢舉美麗灣違反環評規定。
2007年環保署行文台東縣政府,要求縣府遵守環評法,命令業者停止開發行為,補做環評。但台東縣政府並未要求業者停止開發,只是開始補做環境影響評估,致使環保團體向行政法院提起訴訟。
高雄高等行政法院先後於2009年判決美麗灣「環評無效」,2010年判決「建照無效」,判令台東縣政府應令美麗灣渡假村停止開發行為。但台東縣政府無視法院判決,仍於2010年8月11日核發建照,並於9月21日核發使用執照。
2012年,在高雄高等行政法院判決台東縣政府所做環評案違反環評法、無效定讞後,台東縣政府想要重新啟動環評程序。
這個舉動引起藝文界的反彈,紛紛跳出來反對。但台東縣政府一意孤行,違抗法令,圖謀維護美麗灣渡假公司的利益。經過數年的訴訟,2016年止,高等行政法院都判定台東縣政府環評違法、開發違法。
 

經濟開發與環境利益

這個事件讓我們看到台東縣政府如何與財團站在一起,炒作土地,想盡辦法圖謀利益,甚至無視行政法院的判決。沒有錯,開發是讓地方發展很重要的一個要素,然而,何種「形式」的開發才是真正符合居民利益?
台東縣政府顯然是以最方便、最簡單卻也讓居民承受最大「惡」的方式進行發展,也就是與財團結合,讓財團進行大面積的「整體開發」。這種開發往往無法顧及在地居民、環境的利益。如果發展是以居民、環境為主體的時候,開發的方向應該會不一樣。
回到信仰來思考時,耶穌為什麼會在聖殿動怒,推倒在聖殿裡攤販的桌子呢?不就因為聖殿內的宗教人士和這些攤販勾結來欺壓前來聖殿朝拜的人民嗎?這些宗教人士沒有關心前來朝拜的人民,只追求金錢利益,處處給攤販方便,追求與攤販間最大利益。台東縣政府和美麗灣渡假公司在這幾年與民間團體打官司的過程不就是這樣嗎?耶穌推倒這些人的利益,要把上帝的殿還給上帝,讓人民可以敬拜上帝。而我們在信仰上也必須問:經濟開發與在地居民的利益之間要如何取得平衡?
 

土地開發與原民權益

另一個值得我們省思的問題是,當開發遇上原住民的權益時,我們要如何來面對?阿美族部落Fulafulak(莿桐部落)就生活在杉原灣這個傳統領域中,他們與所有愛海親水的人分享海水、沙灘與陽光。但台東縣政府一通過這個開發案,美麗灣渡假村公司就圍起了鐵絲網,禁止Fulafulak部落的族人進入他們的傳統領域。不讓一個海洋民族親近海洋,或是親近海洋還得經過財團的許可,是一件多麼可笑、諷剌的事呀!
沒有錯,現在原住民的土地有許多都是所謂「國有地」,但他們的傳統領域是如何被劃入「國有地」的呢?這正是現在吵得沸沸揚揚的「原住民轉型正義」中,許多人不敢去碰觸的議題。在整個美麗灣事件中,不論台東縣政府或是財團都沒有考慮《原基法》,或將原住民的人文思想放入他們的考量中。
美麗灣的案件中,除了經濟開發與居民權益的問題之外,經濟開發與環境生態是另一個我們得反省的焦點。美麗灣渡假村的問題不只是興建的飯店離沙灘太近而已,將來所出的廢水會流入杉原灣中,這些廢水對杉原灣的生態會造成怎麼樣的影響,特別是在杉原灣裡的珊瑚礁群?開發對生態的影響也是幾次環境影響差異分析報告大會中爭論的焦點。Fulafulak部落的人擔心美麗灣大怪物會影響整個杉原灣的生態,破壞他們的「冰箱」。
請關心在Fulafulak的另一個開發案──杉原棕櫚濱海渡假村未來的發展,我們希望可以找出一個尊重住民,關懷生態永續的發展模式,好讓人民與土地同得祝福。

此為從海灘拍攝的美麗灣渡假村,足見飯店距離海灘極近,對生態產生的衝擊可見而知。
 

 

 

 

 

 

 

杉原棕櫚濱海渡假村為何任由人民流離失所?

◎黃枕芳(自由撰稿人) 

「在都蘭,我從年輕看到現在,土地逐漸地流失,我們已經快沒有土地了,部落瓦解中,把我們推往更深山的裡面。陸陸續續的開發案,使得我們這一代的族人非常傷心,我們好像在這個進步的時代,準備要流離失所。我們的心裡非常沉痛,我們流著眼淚想這件事情,卻想不透,該怎麼辦?」
2015年7月環評委員專案小組擬將「杉原棕櫚濱海渡假村整體開發計畫」送入環評大會審議,來自台東都蘭的沈太木老頭目繞過半個台灣,來到環保署前,以母語道出心聲。到底為了何事,任由人民在自己的土地流離失所?
 

東海岸最大開發計畫

公民以法律行動,阻止了美麗灣大飯店在海灘置入巨大的建築量體,阻止在原本全民共享的海岸標上價格的行為。但是美麗灣大飯店開發既非空前,更非絕後,2002年有條件通過環評審查的「杉原棕櫚濱海渡假村整體開發計畫」,因超過3年未開發,2010年以「環境現況差異分析及對策檢討報告」捲土重來,這項計畫開發量體超過美麗灣4倍,面積25.8公頃、550間房間,已知為最大的開發計畫。
台11線公路沿途海岸風光,幾乎是台灣旅遊必到之處、不敗景點,卻也讓財團企業覬覦不止。杉原棕櫚濱海渡假村就與美麗灣渡假村遙遙相對,交通部觀光局東海岸國家風景管理處劃歸為「都蘭系統」,與磯崎、石梯秀姑巒、成功三仙台、綠島,合稱東部海岸國家風景區所訂定五大遊憩系統;範圍包含東河鄉都蘭村及卑南鄉富山村,面積約38平方公里。
杉原棕櫚濱海渡假村這塊地牽涉到國有地使用,不但位於《海岸管理法》保育的海岸地區、又是傳統領域,卻未取得部落會議知情同意,又對生態保育、土地正義等議題交代不清,還曾因違法施工而遭環保署開罰。隨著《國土計畫法》、《海岸管理法》陸續完成立法,備受各界矚目。
由於本案具東海岸觀光開發的指標意義,一旦通過審查,將引發一連串骨牌效應,因此6月29日通過環差說明書審查時,引發的撻伐輿論排山倒海而來。這迫使行政院長林全不得不次日發布新聞稿聲明,進行東海岸地區觀光資源開發政策環評,包括以總量管制合理促進在地經濟,同時兼顧觀光自然景觀資源的發展重點等,未來相關政策討論方向。
原民會則重申,杉原棕櫚濱海渡假村開發計畫案應落實《原住民族基本法》第21條規定,諮商並取得原住民族或部落同意。
 

「法」不濟急惹爭議

2015年7月環評大會前,來自台東都蘭的沈太木老頭目(著淺藍衣飾者)現身環保署道心聲。
杉原棕櫚渡假村整體開發計畫這類一、二十年前通過環評的開發案,是目前最難處理的案例。由於法令設計並沒有撤銷原環評的機制、原環評結論公告具有法律效力,以至於只能有如輔導般,要求開發單位降低、減少衝擊。
然而,隨著全球迫切遭遇極端氣候變遷、生物多樣性急速衰敗以及水資源、糧食安全等衝擊,環境保護法規也與時俱進修改制定,這些尚未開發的計畫,若不能跟上新法令的規範,制定修法意義也將隨之大減。
《海岸管理法》雖已上路,相關子法也將公告,本案位於「花東沿海保護區」,有可能列入應禁止的一級保護區或部分許可開發的二級保護區。
2015年7月29日專案小組審查委員即提出應暫停審理的程序問題,時任環署副署長符樹強指出,環評個案審查是許可申請,審查過程中有新法規適用問題。依據《中央法規標準法》第18條雖有從新從優原則,但對於新法規禁止之事項,則強制性適用;主張公告海岸地區範圍前暫緩審議。
岸管法明確定義「海岸地區」有近岸海域、潮間帶、海岸保護區、海岸防護區、重要海岸景觀區等7種區位,但尚未公告範圍;然而就在岸管法第25、26條管理辦法與審查規則未明之前,通過本案審議。環保署主張,若本案開發區位於「重要海岸景觀區」、「海岸二級保護區」,再由開發單位向內政部申請許可。
環保團體也臚列本案開發疑點,包括開發危及杉原海域稀有珊瑚、廢水危及海洋生態、利吉混同層易產生災變、史前遺址未釐清、水資源不足恐與民生搶水,以及開發案出入口交通壅塞等問題。
 

徒具形式的「知情同意」

另外,《原基法》制定十年,原受保障的原住民「知情同意權」卻長期忽略,不滿情緒也在此次審查會議再度引爆。
去年3月,原住民族委員會在審查會議公開表示,開發計畫需取得這四個部落同意,這些程序應具備出席者能代表每個家戶、須書面通知、開會以及知情同意資訊公開於部落長達30天,而同意人數是否超過出席手冊上一半以上等條件。但開發單位卻只針對莿桐部落進行部落會議。
「這簡直是讓十年前就通過的原基法形同虛設!」立委高潞‧以用‧巴魕剌說,由於原住民族極易淪為政府政策和財團侵犯的對象,才需要法律保障;當政府和財團開發時,要徵詢包括使用者及影響到族人使用自然資源的相關部落;政府不斷向財團靠攏,只是製造土地難民。
環保署2010年12月1日就此議題召開「台東縣都蘭灣附近開發行為環境影響評估研商會議」,結論包括「建請交通部於2011年12月31日前提出政策環評」,並盡速就都蘭灣附近開發行為研提總量管制。東海岸風管處則以「都蘭地區觀光永續發展評估案」作為發展藍圖。
資料顯示,都蘭地區自1997年開始,陸續有8件大型開發案通過環評,美麗灣已興建完成,卻因法院判決環評無效以致無法營運;目前有杉原棕櫚濱海渡假村、都蘭灣黃金海休閒渡假村、杉原渡假旅館娜路灣大酒店已通過環評;都蘭鼻遊憩區整體開發將朝部落共管規劃,其他三個確定不開發,東海岸的未來值得關注。

 

抗爭,是為了生活

◎阿美族反美麗灣代表 林淑玲

從美麗灣到杉原棕櫚渡假村開發,一連串的反對運動中,都可看到莿桐部落青年林淑玲的身影。為了喚回土地正義,喚醒族人與土地的連結,8年來不改初衷,因為,這是原住民的依歸,賴以生存的臍帶。

外型瘦弱的她,為了守護家鄉土地一路抗爭,從美麗灣大飯店、杉原棕櫚渡假村到都蘭黃金海休閒渡假村,這些密布在家鄉海岸的飯店開發,美其名提供人們度假休閒,卻是當地居民沉重的負擔。家鄉的傳統土地已售光,被財團買走,莿桐早成沒有土地的部落,但是以世居的土地換來的,卻是污染、廢棄物以及資源搶奪。

林淑玲說,過去在地人與環團反對美麗灣,是因為太靠近海岸、自然環境,杉原棕櫚濱海渡假村更有位於不穩定地質的疑慮,尤其是山坡上,建案面積又比美麗灣大幾倍,下游居民的安全令人憂心。

對於國家與財團不斷聯手侵奪部落傳統領域,她有很多不甘心。去年底她也為馬躍‧比吼(Mayaw Biho)助選,現身台北街頭,然而長久來原住民立委選舉,有如選總統,難以突破結構性問題而落選,透過政治目的伸張原住民權益難上加難。

更多不抗爭的日子,林淑玲則與母親留守部落,與母親到鄰近部落找地放牧,養雞、養羊,過著寧靜的生活。過去,她們曾租下休耕多年的土地,以不施藥肥的方式種植水稻,田裡的雜草提供羊咩咩飽食的機會;這片有羊有田的土地,種出來的米就稱為「羊田好米」。

要適應兩種截然不同的生活並不容易,然而,眼見自己克服萬難種出來的米一包一包賣出,這才真正感受到生活。那些抗爭付出的努力,不就是為了這些?(文/黃枕芳)

(相片提供/黃以勒、陳怡萱、廖靜蕙、總會)
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