隱藏在「發展」背後的惡靈枷鎖

從經濟發展與土地管理的面向來看台灣這幾年立法趨勢,不論是東部還是西部,常常都會碰觸經濟發展與永續治理的價值拉鋸,越來越多社會輿論呈現出,對於國家發展的期待不再只是單純以經濟掛帥為主。在現在許多法規在立法的過程當中,多多少少都可以看到經濟、環保、人文議題在法條內容裡面,希望至少可以從這幾個面向去做到法規範的整體建構。《東部發展條例》草案(以下簡稱《東發條例》)的立法目的,也有如此考量。

《東發條例》的實施範圍,遍及花蓮縣、台東縣,而從人口比例來看,原住民族分別佔了花蓮縣與台東縣各約1/3的人口,花蓮縣與台東縣的行政區域,均屬於《原住民族基本法》(簡稱原基法)所指的原住民族地區,但是整部《東發條例》,卻完全規避《原基法》的權利規範。《原基法》確立了兩項原則:一為政府應承認並保障原住民族的土地權,包括原住民保留地和原住民族傳統領域;二為原住民族對其土地內之所有事務,有權行使實質同意與有效參與的權利。從原住民族土地權的保障觀點而言,《東發條例》草案中有關排除《土地法》、《國有財產法》限制,大幅鬆綁土地管制的「公有土地條款」,除了造成國土規劃的衝擊以外,更重要的是侵害了作為原住民族權利的核心本體──土地。

另外,依《原基法》第21條規定,政府或私人如果要進到原住民族土地內進行土地開發、生態保育,就必須跟當地原住民族諮商,建立當地原住民族有效參與,並取得他們的實質同意。因此,《東發條例》草案實施的範圍,從事實上來看,應屬花、東原住民族有實質同意與有效參與權利的範圍。然而,該條例草案涉及之計畫綱要擬定、審議與實施等條文,未見任何有關原基法所確立之原住民族實質同意與有效參與的機制。換言之,「東部區域永續發展政策及推動小組」可以在缺乏原住民族有效參與的前提下運作。

回顧原住民族與國家的歷史關係,國家所定位的「發展」始終是戕害原住民族生存發展與文化維續最主要手段。19世紀的日本帝國政府,為發展殖民地經濟,啟動原住民族土地國有化與強迫遷村的政策,降至20世紀國民政府統治初期,實施山地平地化政策,推動山地資本主義化,開放非原住民族與企業進行山地墾殖與大規模開發。迄至21世紀之百年後的今日,原住民族尚未脫離這個「經濟發展」的惡靈枷鎖。

值此草案審查與朝野協商之際,懇切地呼籲朝野各黨捐棄各己之私、懸崖勒馬。除了因為《東發條例》已違反憲法保障的原民權利,再者,從環境持續發展的角度立論,原住民族的世界觀建立在與土地環境的神聖臍帶連結上,強調人與人、人與自然、人與土地、人與環境多元構向的整體生態平衡。唯有如此,吾人才能真切理解發展是經濟、社會、文化和政治的全面進程,強調全體人民和所有個人積極、自由和有意義地參與發展及其帶來的利益的公平分配的基礎上,獲致不斷改善全體人民和所有個人福利的整體發展觀點。

(作者為國立東華大學民族發展與社會工作學系助理教授)

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