【林婉婷高雄報導】2018年被稱為「公投元年」,10個公投案從議題設定、連署過程、成案後宣傳到投票並公布結果,不乏引起不同立場者激辯之爭議事件。台灣人權促進會、地球公民基金會、台灣同志諮詢熱線南部辦公室、高雄市性別公民行動協會等單位合作舉辨「直接民主不民主?公投法的困境與修法」講座,邀請公民團體代表與法律學者出席與談,從執行與理論等方面,談論2018年公投的既有問題與可能解套。

第一位與談人是婚姻平權大平台政策立法遊說專案經理鄧筑媛。她首先簡述提案、審查、連署、成案、公告、投票、通過或否決等公投流程,接著說明2018年1月下一代幸福聯盟與安定力量等團體提出愛家公投,受此公投影響者包含學生、家長、同志與同志團體;但3月中選會招開聽證會,拒絕同志團體與家長團體以「利害關係人」身份列席或旁聽。中選會的回覆是「全國性公民投票聽證會上無開放旁聽民眾進入會場陳述意見」,也以規範強調《公民投票法》裡唯一利害關係人是提案人與團體本身。鄧筑媛認為這是重大缺失,尤其是當法案影響群體很廣泛時;這也使得相關議題雖能公共討論,這些意見卻沒有任何法律上的影響效力。

2018年11月18日下午,高雄市基督教福音聯盟與下一代幸福聯盟攜手在高雄舉辦「全國愛家總動員」。(攝影/林婉婷)

愛家公投進行連署階段,爆出很多偽造連署書的消息;鄧筑媛聽過有人是直接拿拿戶口名簿、獨自幫全家族的人簽署連署書。在連署與投票的宣傳上,也有大量假新聞、假消息流出。例如曾有新聞報導「2018年6月法國有20萬人上街遊行要求廢同婚法」,但根據台灣事實查核中心追查與法國在台協會公開聲明,該報導的遊行時間錯置,遊行則只有2萬人;另外最常見則是將同婚與愛滋病強制關聯,企圖說服民眾阻止同婚才能避免台灣成為愛滋島。

鄧筑媛也指出,選舉期間的廣告非常昂貴,卻從11月1日開始在各大電視台都能看見愛家公投廣告。為了避免「握有經費、資源的一方才能贏得宣傳優勢」這個現象,鄧筑媛認為台灣可以比照愛爾蘭規定,公投案不得有額外廣告宣傳,但可以上電視節目宣傳,不過正反方代表都要邀請,且辯論時間要一樣。最後,鄧筑媛也點出選舉當天各種違法現象,包含傳遞投票指南、身穿宣傳衣、掛宣傳布條等。

(攝影/林婉婷)

第二位與談人為地球公民基金會執行長李根政。他透過第16案「以核養綠」公投的勝利,整理了反核團體的幾項輕忽:第1個忽略了台灣存在已久的保守力量。從2014年核四封存,到民進黨執政、宣布2025非核家園、能源轉型等,許多反核團體覺得台灣反核運動已走向穩定,縱使擁核方成立「核能流言終結者」等單位,釋出許多支持核能的言論,但反核方都深信,台灣民眾不會相信他們的論點。「但其實人很健忘的。」李根政感嘆,例如2011年的311大地震引起之核電危機已被淡忘,況且當時很多人還年輕,並不知道這些事件的嚴重性。

加上「以核養綠」公投在連署數量、送件補件、訴願與假處分等過程中反覆不定,最終快速成案,使得反核方沒有即時預備社會教育與議題揭露。李根政也延伸談到公投之審查、連署、成案、宣傳到投票,究竟應該花多長時間?後來的與談人、政治大學法律學系副教授林佳和補充,在瑞士平均約42個月,日內瓦省有57個月的案例,拉長過程所需時間,就是為了讓民眾能好好思考議題,而不是憑衝動去投票。

李根政繼續表示,第2個問題是公投內容的文字複雜且容易造成混淆。在宣傳期間,他曾花了10到20分鐘詳盡解釋,才讓一位反核的民眾搞懂「以核養綠」其實是要廢除「2025非核家園」,而在「以核養綠」公投發起與支持方的觀念裡,核能就是他們想要發展的「綠能」。

2018年11月21日上午,人民作主志工團與林義雄於選舉前在七星中會義光教會旁的民榮公園召開記者會,呼籲社會公投第16案應投「不同意」。(攝影/邱國榮)

第3個同樣是公投宣傳的爭議,除了因為公投案過多且複雜,許多人會不聽詳細解釋,只想知道「什麼投同意」「什麼投不同意」,在宣傳上,公投發起人與團體就不應該利用這類心態來進行引導性質的宣傳。另一方面,李根政強調,任何一種選舉都需要沒有知名度,所以要有廣告,但廣告就是掌控經費和資源者更有利。但要是變成有經費的人、資源多的人更可能勝選,就是一種民主危機,而《公投法》應該彌補這種金錢與資源的差距。

李根政最後勉勵,2018年公投結果是對社會運動的大警訊。「我們以前都習慣以小博大,透過召開記者會、街頭運動、政治遊說等,只要集結少數群動就可以對抗政府。但公投是要面對多數群眾。」因此社會運動不可以再停留在同溫層,「持續進步,不要走回頭路。每個人都要扮演更多積極角色,不能只是『來相挺』而已。」

(攝影/林婉婷)

第三位與談人是義守大學公共政策與管理學系助理教授吳明孝。他首先表明,公民投票應該是成熟民主社會用於解決共同問題的方式,在台灣卻流於政治對立。此外,對於公投的效力,台灣許多人還是一知半解,例如「以核養綠」是《公投法》規範之法律複決,也就是雖然廢除《電業法》第95條第1項,但其他關於廢核的政策仍可以依舊。類似誤解還有「禁止福島四縣食品輸入」被以為是「禁核食」,「制定同性婚姻專法」就以為是「禁止同性婚姻」等。而這種誤會產生之原因是太多公投案,人們多依賴小抄或直接被告知怎麼選擇,所以人們對自己究竟投了什麼並不了解。

前幾位與談人所述、2018年公投既有問題,吳明孝提出一些想法。例如公投成案後,宣傳要拉長,避免人民衝動投票;公投與大選脫鉤,「不能為了節省選務成本,因此犧牲選舉的公正性。」還有公投宣傳使用媒體資源時,應比照《政治獻金法》,將公開資源來源並限制上限。結束與談前,吳明孝也安慰大家,不能因為公投結果不如自己預想就不相信民主。「像台灣過去有很多賄選,但選舉就是這樣慢慢磨練過來的。」公投正在經歷台灣選舉過去的跌跌撞撞,才更需要不斷汲取經驗。

(攝影/林婉婷)

最後一位與談人林佳和,他談論民主經驗相對成熟的歐洲國家,在全國性公投中的負面經驗,並藉由理論與案例,證明公投等「直接民主」模式其實並沒有表面想像那麼代表民意、彰顯共識。

林佳和解釋,直接民主非常兩極化,「不是帶來更多就是更少政治與社會平等。」因為直接民主著重在結果產出,而不是過程中的理性辯論,也使得選民更容易被操作,反而讓握有資源的少數人成為「多數人」,「直接民主就是(不同意見)對決。」其中,政黨操作國家越嚴重,直接民主當然也更容易被操作,政黨自然會利用人民的誤解與偏見作為自身的政治武器,「公投是政治意志,不是用來追求共識的。」

林佳和舉例:公投盛行的瑞士在1994年起才有全民醫療保險,在那之前,國內大型藥廠與保險公司等企業花了許多錢打廣告,宣傳「健保剝奪個人財產」等觀念。後來還有4次修改健保公投,仍然是這些業者發起的。林佳和整理出:資訊掌握、教育程度、經濟情況、組織能力皆高的,更有可能在直接民主中獲勝,也代表直接民主對弱勢群體傷害更大,且公民投票間接強化菁英統治。又因為「直接民主不需妥協,只要顧自己的意見就好」,所以不同立場的人們在爭辯時不會掩飾與客氣,也會忽略言論的倫理。

對於直接民主擁有提高參政意願、有助集體認同等優點,林佳和認為並不絕對。同樣以瑞士的經驗來看,人民投票率逐漸變低,對公投有麻木趨勢;而有助於集體認同的前提是不同陣營的勝負要在伯仲之間,不能失去平衡。

2016年9月,瑞士公投通過新監控法案。圖為同年1月14日,政黨「瑞士青年社會主義者」(JUSO)與其他團體組織上街抗議,反對該法案。(相片提供/JUSO Schweiz)

林佳和又舉例:除了關於更改國土等重大議題,德國並沒有全國性公投。因為在威瑪共和時代,公投被納粹濫用,透過反動員手段,製造「不論立場為何,去投票就是支持某種立場」的印象,使得害怕被污名化者不敢前往投票,最終變成投票率低,但結果一面倒的情形,也使得直接民主失去意義。

林佳和在建議環節,強調違憲的條文就不應該成案,且補充說明公投結果絕對不優於憲法,效力等同法律。他也談到,直接民主並不是一無是處,但要社會成熟、資訊開放,才能有效力;而直接民主與間接民主並不對立,兩者沒有所謂「誰比較民主」的爭議,而是應該改革間接民主,直接民主則成為輔助。

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