影響深遠 《台灣關係法》40歲

民間團體辦論壇講座 專家學者分析探討未來走向 盼找出國家主權新契機

黃聖峰透過國際法相關規範切入,詳細闡述台灣國家法理地位的演變。(攝影/洪泰陽)

編按 :在大國關係劇烈變動的時代中,台灣人該如何找到自己的國際身分定位?台灣人又該如何理解與自己切身相關的《台灣關係法》?在錯綜複雜的國際角力中,我們能否找出台灣前途的契機?
適逢《台灣關係法》立法40週年,台灣社等多個本土社團3月23日舉行「台灣關係法40年論壇」;台灣人權文化協會3月29日邀請黃聖峰主講「台灣的地位『過去、現在與未來』」;台灣教授協會3月30日舉辦「台灣關係法40週年座談會」,邀請學者專家就《台灣關係法》的法理與歷史脈絡進行分析、討論。
為讓讀者更全面了解《台灣關係法》及其意義,本報綜合三場講座精華報導,提供不同面向之見解,期許進一步思考台美關係及台灣國際地位的突破點。

【洪泰陽台中報導】台灣人權文化協會3月29日晚上在台中市大墩文化中心舉行「台灣的地位『過去、現在與未來』」講座,邀英國愛丁堡大學國際公法博士生黃聖峰主講。黃聖峰開場就邀請聽眾共同思考台灣未來,是要選擇一條簡單的路,還是一條正確的路!

黃聖峰是這幾年來崛起的憲政體制研究新秀,他成立「台澎國際法法理建國連線」,積極為台澎如何依法理建國,尋找理論依據。並主張台灣主權問題必須依國際法法理解決,希望依循「了解真相、增進知識、形成共識、有效實踐」原則,達成「法理建國」。

講座中,黃聖峰介紹國際法相關知識,他強調中國與台灣關係已非以往,習近平正式定調兩岸沒有「九二共識」,只有「一國兩制」。台灣長期「被」擺盪在統獨之間,是因為台灣人長期被灌輸錯誤歷史發展脈絡,以為中華民國體制就是台灣,導致現今形勢變得更險峻。他說明國家的定義,就是擁有主權與其他國家交往能力的政治實體,並言明了國際法並非強國所制定的規則,而是國際政治實體間基本往來規範,各國接受相對約束。簡言之,強國可制定規則,但弱者必須精通規則,國際法對弱者最大的作用就是增加與強者進行競爭,與政治、法律攻防的籌碼。

黃聖峰表示,《大清歷朝實錄》記載台灣在康熙時被納入版圖,但1867年美商船羅發號事件後,清國表示台灣高山族土地非其屬地;1874年牡丹社事件後,清國表示台灣高山族非其屬民。1895年清國透過《馬關條約》將台灣割讓予日本,但割讓範圍只有清國直接控制區,中央山脈及東部並非其主權地。直到日本於1910至1915年攻占原住民族領地,完成5年理番計畫後,台灣與澎湖兩地所有島嶼主權歸日所有。

二次大戰後,蔣介石政權代表盟軍占領戰敗國日本的屬地台灣,並以「台灣行政長官公署」管治台灣,換句話說,1951年《舊金山和約》簽訂前,台灣主權仍屬於日本,台人仍是日本國民,雖然1946年1月12日國民黨曾發布命令「恢復」台灣人國籍,但在國際法上並不被承認。如此,二二八事件就是占領軍屠殺被占領區居民的行為,是國際屠殺事件而非官民衝突!

1947年4月22日、二二八事件後,提出將台灣行政長官公署改組為台灣省政府,台灣人落入國民黨政府陷阱中,台人誤認台灣主權為中華民國政權所接收。1949年12月8日中華民國行政院通過行政院會議,決議將中央政府遷移至占領地台灣,成為流亡政權。

黃聖峰強調,《開羅宣言》《波茲坦宣言》只是大國間的「了解備忘錄」(MOU),日本與其他46國家簽訂的《舊金山和約》才是正式的國際條約。除了表明日本放棄台澎主權,並未交代其歸屬,台澎住民成為無國籍人士。當時國際潮流認為,殖民地居民可行使自決權決定主權歸屬。1952年中華民國與日本簽訂《中日和約》,間接承認《舊金山和約》,當時台灣主權仍未有歸屬。1954年《中美共同防禦條約》,美參議院批准時言明,條約不會改變台灣法理地位未定狀態。

1971年10月25日聯合國大會2758號決議,中華民國喪失在聯合國的中國代表權,該決議未提及台澎主權歸屬,因此被逐出聯合國的是中華民國政權,不是台灣。1972年9月,日本承認中華人民共和國為中國正統政府,片面廢止《中日和約》,換言之,台澎住民不再被視為中華民國國民。1979年4月10日,美國國會通過《台灣關係法》,並溯及自1979年1月1日生效。此法維持了美國與台澎居民的非官方關係,並給予台灣的中華民國政權事實上的選擇。

黃聖峰強調,根據國際法規範來看,台灣並非一個國家,現今與台灣有邦交的國家都是與中華民國建交。在未來,他表示,台澎居民必須依據國際法規範,以戰後《聯合國憲章》強調的去殖民化政策 (UN1514號決議)與居民自決權(UN1541號決議)的使用。運用台灣身為主權未定的前殖民地身分,結合戰後國際去殖民化共識下對殖民地自決的肯定,依國際慣例舉行自決公投,並請求聯合國會員國承認。

從大國權力連動中  找到出路

│楊憲宏│台灣關懷中國人權聯盟理事長│

【邱國榮專題報導】台灣北社、台灣教師聯盟、台灣社、台灣客社等多個本土社團3月23日舉行論壇,藉由分析《台灣關係法》,談「台灣、美國、中國連動找尋台灣出路」。

台灣關懷中國人權聯盟理事長楊憲宏分析中美衝突中的國際局勢走向表示,為了實踐《台灣關係法》,台灣跟美國一定會建立新的外交關係,而且至少是「特殊國與國關係」,也因此,美國總統川普2018年簽署通過了《國防授權法》與《台灣旅行法》這兩部和台灣有關的國內法,更簽署《亞洲再保證倡議法》(ARIA)生效,將台灣納入美國的印太戰略一環。

月前,楊憲宏與台灣基督長老教會總會總幹事林芳仲牧師、總會原住民宣教委員會教育幹事Sudu Tada 牧師等,陪同李凈瑜前往美國國務院求助人道救援李明哲,美國根據《台灣關係法》第2條:「維護台灣人民的人權是美國的目標」,承諾救援李明哲。

「台灣受到迫害就是美國的國情,」楊憲宏說,李凈瑜受邀參加美國總統川普在國會的國情咨文發表,李凈瑜被安排與美國第一夫人坐在同一排,僅距離4個座位。他表示,總統發表國情咨文是美國政府的重要議程,李凈瑜能夠在此時受邀出席國會,顯示中國對台灣人權的迫害已經威脅到美國。川普在國情咨文中提到,上帝賞賜自由,而讓人民繼續有自由,是他身為美國總統的責任。楊憲宏說,川普這番話是出於美國要對中國採取反制的堅持,而且川普也說了,「中國欺負美國的事情,一定會結束。」

李明哲人道救援陳情團也拜會「美國國會行政當局中國委員會」(Congressional-Executive Commission on China,CECC)。楊憲宏指出,CECC是制訂美國對中國政策的主要單位,今年2月6日,陳情團一行人踏進入CECC,十多位出席委員在場全程都是用華文進行溝通與問答,委員會並沒有翻譯,令他大感震撼。

由於這是一場機密性會議,楊憲宏低調表示,他可以透露的部分是,美中貿易戰的後續,中國境內人權的問題會被美方拿出來作為談判議題,裡頭包括李明哲事件,目前美方政府已經認定李明哲、李凈瑜都是人權工作者,因此把李明哲救出,是維護人權價值、是必要的工作。

和平協議糖衣毒藥  慎辨敵友

│蔡丁貴│台灣公投護台灣聯盟總召│

【邱國榮專題報導】台灣公投護台灣聯盟總召蔡丁貴教授在「台灣、美國、中國連動找尋台灣出路」論壇中表示,《台灣關係法》是美國處理台灣問題的基本法,尤其在台海問題上,必須透過和平方式處理,一旦中國以非和平手段解決台海問題,美國會介入。

蔡丁貴指出,美國堅持台海問題必須透過和平方式解決,而中國國民黨與中華人民共和國在解決台海問題上具有共識,雙方都主張簽署「和平協議」。儘管美國、國民黨和共產黨都採用了「和平」這個字眼,但是台灣人只要認知錯誤,選擇「和平協議」,就會如刀俎魚肉。他強調,自己的國家要自己救,台灣人要清楚誰是敵人、誰是朋友。

《台灣關係法》是美國處理台灣問題的基本法,只要台灣一天不成為中國的一部分,台灣內部問題就可以由台灣政府自行處理。蔡丁貴指出,美國與中國建立關係後,通過《台灣關係法》,當時美國設想的是,只要養飽了中國,使中國脫離第三世界,本來由共產黨控制的中國就會轉往民主化。他進一步說明,今天中國成為世界霸權,並且對外擴張,已威脅到民主自由世界,因此台灣的位置對美國來說,又有一個全新改變,這可能是台灣的新機會,台灣人應該要思考,在川普接連做出許多有利於台灣的動作後,下一步該如何回應?

《台灣關係法》的總綱中,用「people on Taiwan」稱呼台灣人民。蔡丁貴說,英文中「of」有指涉國家定位的意思,「on」則不是。另外,如果一併參照《舊金山和約》,美國對台灣而言,是履行《舊金山和約》的執行國,因此美國在台灣問題上有很大的發言權,台灣問題,許多國家要依照美國的意思走,可以見得,美國對台灣的影響力不小。

蔡丁貴強調,美國的「一中政策」跟中國的「一中原則」不同,後者指的是台灣是中國的一部分,美國的「一中」則是強調台海穩定、台灣維持現狀。他表示,美國認為台灣獨立運動不應躁進,但台灣人不能因此「吃飽等死」,反而應該要繼續讓「美國在台協會」 (AIT)聽見台獨的聲浪。他說,國際局勢瞬息萬變,若能順勢而為,建國就有機會成功。

過渡性法律促重建  助台新生

│王雲程│獨立研究者│

【邱國榮專題報導】台灣教授協會在3月30日舉辦「台灣關係法40週年座談會」,獨立研究者王雲程以台美關係的法理建構分析指出,《台灣關係法》與1980年1月1日終止的《中美共同防禦條約》,都是戰後美國為維持與促進台灣政治與經濟重建,使台灣與日本帝國割離後,走向民主自由繁榮的自治地位,所創設的過渡、綜合性、監督性法律。

王雲程表示,美國與中華民國1954年簽訂了《中美共同防禦條約》,當時美國承認在台灣的中華民國是政治實體,但1979年美國與中華民國斷交,是斷了中華民國在台灣新生的路。

至於中美斷交後,為何美國與台灣的關係被納入到美國的國內法?王雲程說,《台灣關係法》的合法性根源是依據美國憲法上的「國會宣戰權」「國會分享總統外交權」「國會為屬地立法之權」「總統是美軍也是州軍(國民兵)統帥」「總統為軍官有任命權及監督權」「條約是美國最高的法律」等幾個依據。中美斷交後,美國必須要尋求替代與轉換的方式。

1970年代末期,中美斷交,《中美共同防禦條約》終止。與此同時,美國國會通過《台灣關係法》,而該法中所提到的西太平洋,跟《中美共同防禦條約》所講的西太平洋是一致的,都含括台灣及澎湖。王雲程說,美國與中國1972年簽《上海公報》,內容提到,美方認知海峽兩岸的中國人都認為只有一個中國,台灣是中國的一部分,對這一立場不提出異議,而中華民國並非經過台灣人民同意的政權,所以《上海公報》所講的兩岸的中國人並未載明是指台灣人。這個定義在《台灣關係法》裡進一步被轉換,台灣住民被納入了美國「移民及國籍法」項目管理。

《中美共同防禦條約》內涉及的不只有軍事,還包括與締約國家加強自由制度、經濟進步與社會福利;《台灣關係法》則是綜合各層面的法律,包含軍事、外交、領事、法律、商業、憲法。王雲程表示,《台灣關係法》是防禦條約「通知終止的延續性」的法律文件,其立法的法理,來自於從原本的國際法域轉換到國內法域,這具有憲法根據。

同時,王雲程指出,《台灣關係法》中的台灣涵攝領土、人民、政權,但就是沒有承認主體性,不過2016年後,承認台灣的立法及提案紛紛出爐:《美國對台六項保證的修訂》《台灣旅行法》《亞洲再保證倡議法》與《國防授權法》台灣條款立法通過,台灣防衛評估委員會法案、台灣國際參與法案、台北法案及台灣保證法案也正在進行提案中。

美國未主張台主權  過度曲解

│賴怡忠│台灣智庫執行委員│

【邱國榮專題報導】台灣智庫執行委員賴怡忠在台灣教授協會主辦的「台灣關係法40週年座談會」上指出,《台灣關係法》雖然是以美國的國內法規範美國與台灣人民的關係,但這並不表示美國主張台灣是屬於美國的一部分。

《台灣關係法》是美國國會當年因應美中建交而推動的國內法,用以處理美國與中華民國結束外交實務關係後,與台灣繼續維繫關係。賴怡忠指出,《台灣關係法》關注的是美國人民與台灣人民的關係,有人認為美國是以國內法規範美台關係,因此主張台灣是美國的一部分,這其實是種誤解。他表示,美國除了《台灣關係法》以外,也訂立了種種規範與境外人民關係的國內法,如《香港政策法》、《緬甸法》等,這些法律並不意味美國主張該領域皆為美國領土。

賴怡忠進一步說明,《台灣關係法》是處理兩國人民關係,而非處理土地。換句話說,斷交後,美國不再承認中華民國代表中國,但中華民國統治下的台灣人民,不能被中華人民共和國政府所代表,這確立了台灣不屬於中華人民共和國的一部分。為了有所根據處理新的美台關係及美台人民關係,因此美國必須要透過另立新法,予以規範。

從歷史發展脈絡來看,《台灣關係法》不能妨礙美國與中國關係的發展,這使得美台關係始終存在天花板。賴怡忠指出,馬政府時代甚至出現「棄台論」,美國希望利用兩岸和緩時機放棄台灣,這可免於當台灣危難時,美國選擇放棄台灣的道德責難,此外,也有助於美中關係的發展。但在2013年後,美國逐步改變對台政策的思考方向。

「現在是美國在各種場合主動說台灣是美國的朋友,是促進自由開放印太地區的合作夥伴。」賴怡忠說,這不僅顯示美國對台灣的重視,更顯示美方強調美台關係本身就很重要,不從屬其他關係。過去,美台關係的位階在美中關係之下,現在則是有個突破,美台關係已經從美中關係的束縛下解放出來。

賴怡忠進一步說,川普政府強調美台關係有自己的意圖,也是美台關係躍升的主因,當然這也因為中國試圖挑戰以自由民主為基礎的國際秩序,導致美國重新評估美台關係。他認為,總統蔡英文在夏威夷與美國傳統基金會視訊會議中主張「台灣是世界戰略的台灣,不是兩岸關係約束的台灣」,與美國認知的趨勢相符合,未來美中台關係,逐漸會向美中、美台、中台等三個各自發展的關係移動。

日本版台灣關係法  政治牽動

│徐浤馨│淡江大學日本政經研究所助理教授│

【邱國榮專題報導】淡江大學日本政經研究所助理教授徐浤馨在「台灣關係法40週年」座談會上談及日本版「台灣關係法」。他表示,日本首相安倍晉三的胞弟岸信夫,曾經為了起草日本版的「台灣關係法」,來台灣拜訪前總統李登輝,多位台灣學者也曾協助岸信夫起草法條內容。

徐浤馨過去曾參與日本版的「台灣關係法」起草。他表示,日本有幾股力量推動訂立「台灣關係法」,其中最大的力量來自岸信夫。岸信夫是現任首相安倍晉三對台灣外交政策方面首屈一指的人物,具有相當大的影響力。

過去日本根據《舊金山和約》,放棄台灣與澎湖所有權,那麼新版的「台灣關係法」,日本會採取什麼立場?徐浤馨指出,日本在1951年根據《舊金山和約》放棄了台灣與澎湖,之後在1972年9月結束與中華民國的邦交實務關係,從此轉變成為日本與台灣間的「正式的非實務關係」。

外界認為《舊金山和約》中的台灣問題並沒有被解決,因為日本戰敗才放棄台灣、澎湖。徐浤馨說,多位學者認為日本訂立「台灣關係法」可以參考美國模式,但他認為,日本受到美日同盟的相關條約制約,內容不能涉及軍售。前日本大使羅福全也建議,日版「台灣關係法」,不能依法理解釋,而應直接改以政治力解決。

「日本版講得清楚,設限在和平規範,有關軍售,不能自然納入。」徐浤馨說,雖然日本推動「台灣關係法」必然會面對中國壓力,但是基於國家利益、實務需要,日本絕對會單向建構日台關係,其中最大誘因是「第一島鏈」防衛工作。

「第一島鏈」是指東亞的海岸線,往東向太平洋島嶼,北起日本群島、琉球群島,中接台灣,南至菲律賓、大巽他群島的鏈形島嶼帶之間的廣泛海域。台灣居於第一島鏈防衛重要戰略地位,日本關注台灣問題的高度與強度都大於美國。徐浤馨說,日本一定會在美日同盟的架構下繼續運作台日關係,不過親疏遠近,涉及到日本領導人對台灣的態度。

徐浤馨表示,日本版「台灣關係法」應該會轉向以「日台交流法」命名,而這部法律會直接認定台灣在印太戰略裡居重要地位,雖然是單向法律,但是台灣應該要讓日本清楚知道,台灣願意一起朝這個共同方向合作。

l 新聞辭典 l《台灣關係法》

《台灣關係法》是1979年1月1日美國與中華人民共和國建交後,美國國會所制定的一部國內法,由美國總統卡特(Jimmy Carter)簽署生效。此法共有18條,其要旨為「協助維持西太平洋之和平、安全與穩定,並授權繼續維持美國人民與在台灣人民間之商業、文化及其他關係,以促進美國外交政策。」

根據該法第15條第2ㄇ,「台灣一詞:包括台灣島及澎湖群島,這些島上的居民,依據此等島所實施的法律而成立的公司或其他法人,以及1979年1月1日前美國所承認為中華民國的台灣統治當局與任何繼位統治當局(包括其政治與執政機構。)」並不包括金馬外島。

第2條第2款第4點指出,「任何企圖以非和平方式來決定台灣的前途之舉──包括使用經濟杯葛及禁運手段在內,將被視為對西太平洋地區和平及安定的威脅,而為美國所嚴重關切。」(整理/陳逸凡)

 

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